Jugement du TA de Grenoble sur le refus de département d'autoriser une ouverture de LVA

Par un jugement du 24 janvier 2023, le Tribunal administratif (TA) de Grenoble a décidé qu’un Conseil départemental ne peut fonder son refus de créer un lieu de vie et d’accueil (LVA) ni sur une non conformité au schéma départemental, ni sur le caractère limitatif du budget de la collectivité.

1. Les faits

Une Association et deux personnes physiques (les futures permanents ?) déposent auprès du Conseil départemental (CD) une demande d’autorisation de lieu de vie et d’accueil (LVA). Leur projet mentionne qu’il a une vocation nationale.

Le CD refuse explicitement de délivrer l’autorisation sollicitée, aux motifs que cette création ne répond pas aux besoins du Département et qu’elle mettrait à la charge de la collectivité des dépenses incompatibles avec son budget.

Les promoteurs insatisfaits entendent contester cette décision.

2. La procédure

Les promoteurs saisissent le Tribunal administratif (TA) d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision de refus du CD, recours assorti d’une demande d’injonction de réinstruire leur dossier. Pour ce faire, ils font valoir que :

la décision attaquée, signée par la directrice enfance-famille, est entachée d’incompétence de son auteur ;
elle est également entachée d’un vice de procédure, faute d’avoir respecté le principe du contradictoire ;
elle méconnaît le principe de la liberté d’entreprendre ;
le projet de LVA ayant une vocation nationale, il n’a par définition pas vocation à répondre aux seuls besoins du département d’implantation.

En défense, le CD maintient les deux motifs de sa décision de refus d’autorisation.

3. La solution

Le TA accueille d’abord le moyen des requérants tiré de l’absence de compétence du signataire de la décisions de refus. En effet, la délégation de signature consentie à la directrice enfance-famille n’inclut pas les décisions relatives aux autorisations. La décision de refus est donc annulée.

Puis, le juge administratif examine le fond du litige. A cette fin, il se réfère ;

à l’article L. 312-1, III Code de l’action sociale et des familles (CASF), qui soumet les LVA – lesquels ne sont pas des établissements ou services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) – au droit des autorisations sociales et médico-sociales ;
aux articles L. 313-1-1 (principe de l’autorisation), L. 313-3 (compétence du Président du CD pour autoriser les LVA), L. 313-4 (critères d’attribution des autorisations), L. 313-8 (critères d’habilitation aide sociale), D. 316-2 (définition des missions et publics des LVA) et D. 316-5 (financement des LVA) ;
aux articles L. 312-5 et L. 312-5-1 relatifs à la planification.

Au visa de ces textes, le juge administratif considère que :

- les LVA, bien que n’étant pas des ESSMS, sont soumis au droit des autorisations ;
- ce droit définit les critères d’attribution des autorisations et donc, a contrario, une liste limitative des motifs licites de refus d’autorisation ;
- les LVA n’ont à être prévus, ni par le schéma régional de santé (SRS), ni par un schéma d’organisation sociale et médico-sociale, ni par le programme interdépartemental d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC) ;
- dès lors, l’autorisation d’un LVA ne peut être fondée sur une absence de besoins au regard des documents de planification.

Ceci étant démontré, le TA relève qu’au termes de l’article D. 316-3 in fine le recrutement des enfants et adolescents en LVA peut intervenir en dehors du département d’implantation de la structure ; il en déduit que le CD n’est pas en mesure de démontrer l’existence de dépenses incompatibles avec ses ressources budgétaires.

La décision de refus d’autorisation est donc annulée et assortie d’une injonction de réinstruire la demande sous 2 mois.

4. L’intérêt du jugement

Ce jugement évoque plusieurs points qui ne manquent pas de susciter l’intérêt :

- d’une part, il fait application de l’idée classique en vertu de laquelle la liste des motifs d’autorisation contenue dans l’article L. 313-4 du CASF détermine bien, a contrario, une liste limitative des motifs de refus. Attention : il s’agit bien là d’une idée générale qui se dégage de la lecture des arrêts du Conseil d’Etat et des Cours administratives d’appel, non d’une affirmation explicite car il n’existe pas, à notre connaissance, de considérant de principe sur ce sujet ;
- d’autre part, il illustre bien l’autonomie juridique partielle des LVA à l’égard du régime des ESSMS puisque les outils de planification ne leur sont pas opposables. Ce faisant, il applique au cas d’espèce le principe fixé par le Conseil d’Etat en la matière (CE, 1ère-6èmes SSR, 30 décembre 2011, Association Faste Sud Aveyron, n° 343450) ;
- enfin, en l’absence de jurisprudence du Conseil d’Etat, le TA reconnaît l’importance de la règle en vertu de laquelle un LVA n’a pas vocation à accueillir que des ressortissants de son département d’implantation.

Ce faisant, la juridiction propose une alternative à une jurisprudence ancienne qui avait écarté cette solution sans toutefois mettre en avant de considérations juridiquement décisives (CAA Nancy, 4ème Ch., 22 juin 2009, Association du Bois Fleuri, n° 07NC01669). Cet arrêt s’était borné à considérer que les besoins départementaux étaient satisfaits par les LVA et les assistantes maternelles et que le CD n’avait pas à supporter la charge financière de la prise en charge d’enfants ou adolescents provenant d’autres départements.

En conclusion, il faut souligner – pour autant que cela soit nécessaire – la particularisme juridique des LVA, tout en relevant des analogies avec certaines catégories d’ESSMS. Ainsi, pour rappel, les services d’aide et d’accompagnement à domicile sont, eu aussi, exonérés de toute exigence de compatibilité avec le schéma départemental. Pour le reste, si ce jugement ne peut être considéré comme fondateur d’une jurisprudence, il formule des idées utiles qui pourraient peut-être faire l’objet d’une confirmation par le Conseil d’Etat lorsqu’il sera appelé à se prononcer sur ce cas d’espèce ou une situation analogue. Compte tenu des enjeux, il ne serait d’ailleurs pas surprenant que le Département concerné ici décide d’interjeter appel.

TA Grenoble, 6ème Ch., 24 janvier 2023, Association Crinière d’espoir & autres c/ Président du Conseil départemental de la Drôme, n° 2101679